[기획] 갈 길 급한 해상풍력, 인허가 ‘암초’ 만나다
2020.05.11
[투데이에너지 송명규 기자] 재생에너지 3020 이행계획에 따르면 정부는 2030년까지 신재생에너지를 48.7GW 공급할 예정이다. 이 중 태양광이 30.8GW, 풍력이 16.5GW며 이 중 육상풍력은 4.5GW에 비해 해상풍력은 12GW를 보급하는 것이 목표다. 이만큼 해상풍력이 목표치의 25%에 달하는 등 그 잠재성과 발전량을 인정받고 있다.
정부가 이를 적극적으로 추진하기 위해 인허가 과정에서의 원활한 절차를 위한 지자체와의 협력도 강화하고 있으며 지자체 주도의 계획입지제도도 적극 추진하고 있는 상황이다. 반면 해샹수산부가 최근 해양공간의 권역별 관리방향을 담은 해양공간관리계획을 지역별로 고시하면서 갈 길 바쁜 해상풍력의 발목을 붙잡고 있다.
에너지개발구역을 사전에 확정해 권역별로 관리하겠다던 해수부의 초기 계획과는 달리 각종 민원과 갈등 유발의 이유를 들어 사전 에너지개발구역 반영을 안하고 있기 때문이다. 해상풍력업계와 해수부는 물론 지자체도 함께 갈등하게 되는 어처구니 없는 상황이 이어질 것으로 우려되는 가운데 이를 원만히 해결하고 해상풍력 활성화에 도움이 될 방법은 없는지 들여다보고자 한다. /편집자 주
■해상풍력을 해야 하는 이유
전세계 풍력산업은 매년 100조원대 신규수요가 발생하는 성장 유망산업으로 1GW당 육상풍력은 2조원, 해상풍력은 4조원 규모의 매출을 창출해주면서 전세계적으로 지난해 약 51.3GW가 신규설치됐으며 누적 설치량은 약 590.9GW에 도달했다. 이 중 해상풍력만 23.3GW 규모다.
지멘스가 8MW를 양산 중이고 GE사는 2021년까지 12MW를 개발할 예정으로 이후 유럽을 중심으로 10MW급 이상의 대형 풍력터빈 개발 경쟁이 본격화될 것으로 보이는 반면 국내의 경우 주민수용성, 환경규제 등에 따라 안정적인 물량확보가 곤란해 기업들의 과감한 투자와 기술축적이 제한되는 것이 현실이다.
한국에너지공단에 따르면 국내에서 신규설치된 풍력은 △2015년 208MW △2016년 187MW △2017년 114MW △2018년 168MW 정도며 국산화율은 2018년 기준 39.2%에 그친 상황이다.
특히 선진국에 비해 기술격차와 더불어 가격경쟁력도 밀리는 것이 현실이다.
투자수요 부족으로 국내의 경우 최대 용량이 3MW급이고 8MW 개발이 이제서야 착수되는 등 터빈 규모, 이용율 등 기술력이 외국에 비해 많이 밀리는데다가 내수시장 위축 등으로 대규모 생산이 불가해 가격경쟁력도 부족한 상황이다.
육상풍력 기준으로 MW당 풍력터빈가격은 유럽의 경우 8억원, 중국의 경우 7억원 정도이며 해상풍력 기준으로는 유럽은 16~18억원, 중국은 13~14억원 정도인데 국내의 경우 육상풍력터빈은 11억원, 해상풍력터빈은 18~19억원 수준으로 국내기업들의 연간 설치와 수주 규모가 적다보니 가격을 낮추기가 어려운 것이 현실이다.
풍력 핵심부품의 경우 경쟁력이 다소 부족하지만 타워, 단조부품 등은 글로벌 경쟁력을 보유한 것으로 알려졌다. 다만 내수시장에서의 터빈 수요부족과 연계되다 보니 기술•가격경쟁력 확보는 어려운 상황이다. 특히 기업당 연간 100MW 이상 물량을 판매해야 내수기반으로 경쟁력을 강화할 수 있지만 부지확보, 주민수용성 등의 벽에 부딪혀 추진이 지연되는 상황이다.
소수 풍력터빈 대기업과 중소 부품기업군으로 산업 형성, 내수시장의 제한으로 기술축적이 부족하고 가격 경쟁력도 한계가 있으며 그만큼 국내 풍력프로젝트에 국내기업들의 참여기회가 줄어들은 것이 현실이다.
풍력산업은 트랙레코드 확보 등 기술우위 시장으로 기술을 선점한 기업을 따라 잡기 위해선 국가 차원에서의 지원이 필요한 상황이다. 이런 과정에서 해상풍력의 역할은 클 수밖에 없다.
■해상풍력, 쉽지 않은데 ‘혹 하나 더’
국내에서 해상풍력산업이 성공하기 위해선 주민수용성, 환경성, 경제성 문제 등 각종 장애요소를 적극 해결해야 가능하다는 특히 지역주민과 지자체의 수용성을 높이기 위해선 피해를 보상한다는 개념이 아닌 함께 공존해야 한다는 의식이 중요시되고 있다. 중요하다는 주장이다.
재생에너지 3020 이행계획에 따라 풍력 보급목표 16.5GW 중 해상풍력이 12GW를 해야 되는데 쉽지 않은 상황이다.
전문가들에 따르면 해외의 경우 해상풍력이 매년 100조원대 신규수요가 발생하는 성장유망산업으로 지멘스와 가메사가 2017년 합병하는 등 글로벌 업체간 세계 시장점유율 확보를 위한 각축 경쟁이 심화된 상황이다.
반면 국내의 경우 주민수용성, 낮은 가격 경쟁력, 기술개발 지연 등으로 풍력산업이 위축된 상황으로 국내 트랙레코드 확보에 어려움을 겪고 있다.
조만간 서남해 해상풍력 1단계 실증단지가 60MW 규모로 완공될 예정이지만 아직까지 유럽과 중국보다 기술수준이 떨어져 경쟁력 확보를 위한 차세대 기술개발이 필요하다. 이를 실현하지 못할 경우 국내 풍력 내수시장을 외국산이 장악하는 문제가 발생할 수 있다는 지적이다.
특히 점차 대형화되고 부유식 해상풍력 위주로 시장이 재편 중인 변화도 인지해야 하지만 아직까지 국내 해상풍력산업의 경쟁력 제고와 신산업 생태계 조성 및 육성을 위한 준비는 미흡하다는 것이다. 해상풍력 개발의 주요 장애요인으로 주민수용성과 더불어 참여기업의 철수 등 풍력산업 생태계 저하로 인한 악순환 반복과 제도 및 일관된 전략의 부재가 손꼽히고 있다.
일관된 정책과 전략이 없다보니 해상풍력 개발을 위한 추진동력이 지속적으로 약화되고 있으며 지역주민과의 소통부재에 따른 갈등심화와 더불어 인센티브 부여 방안 등 전략이 미비하다보니 수용성은 지속적으로 떨어지는 것이다.
이에 해상풍력 대규모 시장창출 및 산업화가 중요한데 환경성과 주민수용성을 중심으로 개발이 진행될 필요성이 제기되고 있다. 지자체, 주민 등 지역주체 참여기반을 강화하는 것이 장애 해결의 방법이라고 제안했다. 특히 전력계통 확충 및 국가표준, 인증체계를 선제 구축할 필요성이 높다.
이에 정부도 에너지공단에 풍력발전추진지원단을 신설해 원스톱 지원체계를 구축하고 있다. 자원잠재량, 계통연계, 경제성 등 사업타당성 조사와 환경부, 산림청과 사전에 컨설팅을 연계해 진행하는 환경성 조사, 인허가 및 운영과정 지원 등을 맡게 되는 것이다. 특히 환경성과 수용성을 사전 확보하기 위해 지자체 등 지역주체의 적극적인 참여로 환경성, 수용성, 개발이익 공유가 가능한 정부+지자체의 공공주도 해상풍력 개발을 적극 추진한다는 것이다.
이번 해상풍력 개발은 현행 신재생에너지법 체계의 장점을 활용해 속도감 있는 해상풍력 개발을 추진하는 것으로 해상풍력 개발 전에 환경영향평가를 실시하는 등 지역주체의 수용성을 전제로 개발을 추진하고 공공주도형사업으로서 이익공유 인센티브를 강화한 것이다. 특히 해상풍력과 수산업의 공존화 방안 마련에 집중하게 된다.
이렇게 해상풍력을 위한 범정부적인 노력이 집중될 것으로 기대됐지만 올해 해수부의 해양공간계획이 발목을 잡고 있다. 기존 계획과는 달리 사전 에너지지구를 해양공간계획에서 제외하기 시작한 것이다.
■해양공간관리계획 왜 하나?
해수부의 해양공간관리계획은 최근 ‘해양공간계획법’ 시행 이후 시작된 것으로 현재 부산과 경남 인근 배타적 경제수역 5,526.4km²(영해 2,361.54km² 지역과 배타적 경제수역 3,164.90km²)을 시작으로 향후 전남 등 다른 지역에서도 해양용도구역을 지정할 계획이다.
해양공간관리계획은 해수부가 ‘해양공간계획 및 관리에 관한 법률’ 개정을 장기적으로 진행하면서 국내 전체 해양지역을 9개 지구로 나눠 통합적인 관리체계를 구축하는 것으로 △어업활동보호 △골재•광물자원개발 △에너지개발 △해양관광 △환경•생태계관리 △연구•교육보전 △항만•항행 △군사 △안전관리구역 등 총 9개 구역으로 해양용도구역을 구분해 관리하는 것이다.
이번 계획이 2021년에 확정되면 기존에는 해상풍력사업 시 전원개발실시계획을 통과한 이후 해역이용협의와 공유수면점사용허가를 받아야 했지만 이번 계획이 확정되면 기존 인허가 이전에 해수부와 적합성협의를 거쳐야 한다.
문제는 이 통합관리계획 확정 이후 해당 구역에서 사업을 진행할 때 사업의 내용이 정해진 용도구역이 아닐 경우 용도변경을 또 따로 지자체에 신청해야 한다는 것이다. 해상풍력을 진행 중이거나 앞으로 진행할 입지가 에너지개발지구가 아닐 경우 해당지자체를 통해 용도구역변경 인허가를 따로 받아야 해 업계는 인허가 과정에서 최우선적으로 처리해야 할 의무가 없기 때문에 사업이 지연되거나 반려될 수 있다는 부담감을 안아야 한다.
■해양공간계획 도입후 인허가 절차
기존에는 해상풍력사업을 시작하려고 할 경우 육상풍력과 동일하게 환경부의 환경영향평가를 받은 이후 해수부와 해역이용협의를 진행해야 한다. 이후 지자체로부터 공유수면점사용허가를 취득하면 해수부와 지자체와 관련된 인허가절차는 마무리가 됐다. 물론 인허가절차가 모두 끝난 것은 아니고 공유수면점사용허가 자체가 쉬운 과정도 아니긴 했지만 적어도 2개 기관의 인허가를 마무리할 수 있는 여지가 있었다.
해당 지역이 에너지개발구역으로 지정된 지역의 경우 기존의 인허가와 크게 다르지 않은 절차를 밟게 된다. 반면 이번 부산지역 해양공간계획이 고시돼 관리변경 권한이 지자체장으로 넘어가 에너지개발지구가 1곳도 지정되지 않은 현 상황에서 해상풍력사업자는 지자체에서 기존의 공유수면점사용허가를 받기 전에 해양공간적합성평가를 받아야 한다.
에너지개발지구가 아니기 때문에 에너지개발 용도로 변경을 하기 위한 인허가 절차가 1개 늘어난 것이다. 이후 지역심의위원회를 통해서 용도변경 평가를 하고 이 절차가 통과될 경우에만 해상풍력사업이 가능하다.
계획상으로는 용도구역이 확정이 되면 지자체 협의를 통해서 구역변경이 가능은 하지만 실질적으로는 지정돼 있는 용도가 있기 때문에 변경이 어려울 것으로 업계는 우려하고 있다. 해당지역의 해양공간이 어업구역으로 선정돼 있을 경우 사실상 해상풍력사업은 불가능할 것이라는 우려가 높아지고 있다.
■정부 말대로 했는데 난관 ‘아이러니’
특히 최근까지 공개된 해수부의 해양통합관리계획안에 따르면 현재까지 국내 해양지역 중에 에너지개발지구를 단 한곳도 지정하지 않은 상황이다.
해상풍력을 제외시킨 해양공간관리계획안이 거의 그대로 유지되면서 풍력업계가 크게 우려하고 있는 가운데 조만간 경남지역 해양공간관리계획에 이어 전남•제주•울산•서남해안, 전북•충남과 강원•경북•동해안 등의 해양공간계획이 차례로 수립될 예정이다. 결국 부산지역을 필두로 타 지역에서도 에너지개발구역이 사전지정되지 않을 경우 사실상 해상풍력사업은 포기해야 할지도 모른다는 것이 업계의 입장이다.
반면 기존 방식대로 해양공간 개발이 이어질 경우 선점식으로 인해 이용주체간 갈등과 민원이 더욱 심해진다는 것이 해수부의 입장이다. 또한 지역수용성을 감안하고 기존 사업들이 지역주민들과의 갈등이 원만히 해결되지 않은 현실에서 사전에 에너지개발구역을 지정하는 것은 곤란하다는 입장이어서 갈등이 증폭되고 있다.
더군다나 해수부에서 각 분야별로 겹치는 지역이 있을 경우 공동지구로 지정이 가능한 경우를 제시했는데 어업에 방해가 되는 해상풍력사업과 골재채취 분야의 경우 공동지구 지정에서 제외한다는 입장이어서 업계가 해상풍력사업에 유리한 입지를 사전에 포함되도록 해수부에 요청하고 있음에도 받아들여질 가능성이 없을 수도 있다.
문제가 되는 점은 해수부가 발전사업자가 해역이용협의를 진행 중인 사업이 아닌 이상 해당 사업 진행이 확실하지 않은 사업이기 때문에 에너지지구 사전지정을 거부하는 상황이라는 것이다.
해수부의 관계자는 “해양공간계획 자체가 해양공간 난개발 등으로 인한 피해를 막기 위해 진행되는 부분인데 해상풍력과 같이 대규모 공사를 동반하는 사업이 포함된 에너지개발구역을 사전에 지정하는 것은 쉬운 부분이 아니다”라며 “기존의 선점식 인허가 방식만으로는 사회적 문제가 발생하는 것을 방지하기 어렵기 때문에 해양공간계획은 필요하며 향후 진행과정에서 문제가 되는 부분이 있을지는 지속적으로 검토할 것”이라고 강조했다.
특히 해당 지자체가 해상풍력을 적극적으로 하고 싶어도 에너지지구가 사전지정이 되지 않을 시 향후 용도변경이라는 복잡한 절차로 인해 업계뿐만이 아니라 지자체까지 부담이 되는 상황이 발생할 수 있는 상황이다.
해당 지역이 에너지개발구역이 아니면 업계가 받아야 하는 복잡한 인허가절차 중 하나를 지자체도 받는 상황이 돼 버린 것이다.
해수부가 해양공간계획을 고시하게 되면 해당지역의 관리변경 권한이 지자체장으로 넘어가게 되지만 막상 해당 지자체는 자신들의 의지와 계획이 있어도 에너지개발구역을 마음대로 정하기가 어렵다는 이야기다.
이에 정부의 해상풍력사업 확대 필요성에 공감하고 재생에너지를 통한 산업 활성화를 적극 진행해 왔음에도 해수부의 해양공간관리계획에서 에너지개발구역 지정이 원활하지 않으면서 정부의 3020 계획에도 차질을 빚게 될 가능성이 높아졌다.
중앙정부 차원에서 그동안 지자체에서도 환경과 주민수용성 등 많은 문제들을 해결하기 위해 적극적으로 나서 줄 것을 요구해왔고 지자체가 이에 수긍해 많은 노력을 해왔음에도 막상 중앙정부의 인허가 대책으로 지자체에게 어려운 난관이 생겨버린 것은 아이러니라고 볼 수밖에 없는 실정이다.
■업계, “이건 해상풍력 하지 말라는 것”
풍력업계의 입장에서 명확한 주민 동의범위기준이 없으며 이미 착공 직전 막바지 인허가(공유수면 점•사용허가)절차만을 남겨둔 사업이 존재하는데도 주민수용성과 사업 진행상황을 고려해 에너지개발구역을 지정치 않은 것은 납득이 어렵다고 강조했다.
특히 이같은 논리라면 바다에서 하는 모든 사업에 대한 주민 동의범위는 한정이 없다는 것이다. 또한 정상적인 막바지 인허가 단계를 밟는 사업조차 해양공간계획법에서 이를 반영치 않는 건 법적으로 인허가를 정상적으로 획득 중인 기존 해상풍력사업 역시 같은 처지에 놓일 여지가 크다고 주장하고 있다.
또한 해수부는 이번 용도구역 지정이 단순 우선 용도순위를 정한 것뿐이며 추후 지자체가 임의 변경할 수 있다고 하지만 지역•주민•어민들을 어렵게 설득하며 어려운 상황에서 사업을 추진 중인 사업자 입장에서 지역과 세간 여론상 ‘이곳은 해상풍력을 할 수 없다’는 ‘낙인(烙印)효과’를 우려할 수밖에 없다고 우려했다.
업계 입장에서는 어려운 인허가 과정이 하나 더 늘어나고 지자체도 업무에 부담이 되고 어민들도 반대의 목소리가 나오는 이번 해양공간관리계획을 왜 새로 만들어야 하는 지에 대한 불만의 목소리도 나온다.
특히 정부 부처와 지자체 간 민원 부담이 계속되는 부분에 문제가 있으며 용도구역 변경 요청 시 마다 주민-신사업자간 갈등이 유발되는 상황이다. 국내 해양생태계 및 어업 피해 연구가 부족하고 인허가 절차상 현실적인 어민 피해 및 어획량 조사까지 전무한 현실에서 명확한 주민동의 범위와 동의 기준, 보상기준도 부재하다.
이에 협의 전 용도구역 확정 시 추후 변경 자체는 거의 불가하다는 것이다. 특히 해수부는 규제가 아니라고 하지만 현실적인 규제 명분을 제공하고 있으며 변경 시 공청회를 수반하기 때문에 많은 시간과 비용이 들어갈 수 밖에 없다.
-소통으로 해결 가능
특히 해상풍력 등 에너지개발구역 지정이 필요한 지자체 입장에서도 용도변경 시 복잡한 절차가 추가되는 상황이어서 차라리 사전에 지자체와의 협의 과정을 통해 해양공간관리계획을 수립해야 한다는 주장도 제기된다.
신안군 일원에 3GW 이상의 해상풍력발전단지 구축사업과 해상풍력 발전단지에 필요한 지원부두와 배후단지 조성사업 등 약 8.2GW 규모를 해상풍력으로 조성하겠다는 계획을 준비하고 있는 전남도의 경우처럼 지역별로 해상풍력에 적극적인 곳을 대상으로 사전에 미리 협의를 진행할 필요성이 있다는 것이다.
차라리 지역별로 해양용도구역을 결정하면서 해당 지자체의 조율을 통해 9개 해양용도구역의 초안을 미리 정해 혼선을 막자는 의미도 있다. 에너지개발구역이 지역수용성 문제로 사전 지정하기가 곤란하다면 이 지역수용성 문제를 전담하는 지자체와 미리 논의해 대략적으로라도 지자체가 필요로 하는 부분만이라도 에너지개발구역에 관해 논의라도 해볼 필요성이 높다는 것이다.
이에 해상풍력을 위한 정확한 법적 기준 마련과 상생방안 도출을 위한한 소통구조를 도출하고 인허가 담당이 법적 기준과 민원 사이에서 갈등하거나 불이익을 겪지 않는 구조로 변경하는 것이 우선이라는 것이다.
현재 해수부에서 풍력업계와 산업통상자원부 등 관련부처 관계자들과의 협의와 향후 지구지정을 위한 의견수렴을 진행 중인 상황이기 때문에 단정할 순 없는 부분이지만 사전계획단계부터 에너지개발지구 지정을 고려하지 않고 있는 것이 확인된 만큼 향후 제도시행 과정에서 해상풍력사업에 큰 장애가 될 확률이 높은 상황이다.
특히 중앙정부가 지자체와 지역주민이 주도적으로 대규모 태양광과 풍력발전단지를 조성하겠다고 적극 나선 상황에서 이와 같은 엇박자가 전혀 예상하지도 않는 부분에서 발생하고 있는 점은 개선이 필요할 수밖에 없어 보인다.
재생에너지 정책이 미흡하다는 비판까지 나와선 안되기 때문이다.
결국 하나의 목표를 가지고 다양한 정부부처가 일사분란하게 움직이고 재생에너지 설치 확대를 위해서 각 부처가 가장 잘하는 업무를 토대로 정책을 구성할 필요성이 높다는 비판이다.
적어도 당사자 모두에게 혼선을 주는 사례를 예방할 필요성은 높아 보인다.
